總統組閣的幾個雜想

關於總統組閣的雜想


倘若2012大選，總統與國會多數分屬不同政黨，總統會如何組閣？

關於這個問題，我自己初步的想法，有幾個關鍵：

一，國會多數是否超過三分之二。

因為，立法委員2/3以上通過，即可以「罷免」總統。對於立委來說，這是比「倒閣」權可能引發的解散國會，更可以安全行使的權力。而且罷免的理由，本來就可以輕易言之成理。尤其在藍綠對決情勢嚴重的強況下，很容易正當化罷免的理由。

國民黨之前罷免陳水扁，導因於核四問題。我想ECFA、18趴都可以成為罷免的理由。

當然，2012總統立委選舉，有沒可能在這麼多的時間差距內，產生總統、立委分屬不同多數的政黨，而且差異這麼大（意指立委2/3多數與總統不同黨）。

我覺得是有可能的。理由有二：

1. 分裂投票，在台灣亦屬常見。而且學者研究，當人們對於選制更熟悉時，分裂投票的比例升高。
2. 2008-2012藍營全面執政，執政成果並未如預期，人們對於全面執政失望。
3. 對於台灣社會內部的重大爭議，有許多民眾還有困惑，可是藍營可以多數通過。譬如ECFA、五都改制、安寧死等等。民眾可能又會朝向「制衡」的心態。
4. 由於我們的選制會扭曲得票率與席次率，譬如，2008藍營得票率只有53％，席次卻可囊括71％（超過2/3，66％的席次）。因此，兩黨差距不大，可是席次有可能懸殊。

小結：總統若執意選出同黨的閣揆，就有可能面臨立院的「罷免」武器。這對總統而言，等於增添風險。因為，立院的罷免案提出，只要全民投票的同意多於不同意，這對於總統是極大的風險。尤其是倘若當選時，僅是勉強過半。

二，「唐飛模式」與聯合內閣的可能性。

總統除了找同黨、不同黨的閣揆之外。還有另一個選項，就是找一個非在野黨領袖擔任閣揆，並且組成聯合內閣。

雖然這一模式，姑且稱之為「唐飛模式」，2000年的經驗是失敗的。但是，卻因為這也是當初理性計算的結果。可見，此一模式，尤其對於剛當選的蜜月期，有特別大的吸引力。

總統不願意成為虛位元首，因為，憲法賦予的權力有限，但是「直選」後，人民的要求無限。總統必須回應民意，不太可能完全退居二線。因此，找一個第三人（意指非本黨，也非在野黨黨魁），組一個類似聯合內閣（當時的口號：「全民政府」），就有可能又能勉強滿足立院的要求，又能符合總統的需要。

這裡的關鍵，在於在野黨是否買帳。擔任閣揆者，一定不是具有個人魅力，屬於做事者。這對於總統而言，才沒有威脅感。而對於在野黨而言，此人無異類似叛黨（如唐飛），所以，其實色彩越清越好。甚至，如CEO閣揆之類的，邀請非政黨人士組閣，成功率會大一些。

其次，聯合內閣中，根據憲法，總統掌有國防外交的大政方針。因此國防部、外交部、陸委會比較可以名正言順的任命自己人。其他部會，則要適當的放手。但是，總統也要對於當初「抬轎者」給予適當的酬庸，否則，如何可能繼續連任。因此，如果是中立第三人組閣，總統的權力還是很大。

最後，面臨的，就是國會多數的阻撓。因為，施政越好，對於國會多數黨越不利。行政、立法僵局，政黨之間的惡鬥無法解決。

所以，這裡的關鍵在於，總統要真正能放手，重要的內政、經濟相關部會，讓在野黨多數願意支持，才有可能避免這種內耗。

三，時間的變動，也值得注意。

在考量組閣問題時，我們也要納入時間的因素考量。在當選之初與一年之後，極有可能有不同的考量面。

當選之初，總統與國會都是新民意，因此，人民對兩個單位的期許，大家攜手共創美好未來的蜜月期。此時，總統比較願意放權，畢竟歷練一場艱困的選舉，此時懷抱著忐忑不安的心情。所以，當選之初，還有可能因為彼此還沒有真正摩擦，還保持一種善意。等到一年後，聯合內閣施政效率低落，彼此攻訐時，總統與國會真正的權力角逐開打。

四，總統的「說服權力」

根據美國憲法，總統的權力其實有限。可是，隨著歷史的變化，總統已經成為最有權力的人。論者指出，美國總統的最大權力，其實來自於「說服」。這裡的說服，一般會提到與國會之間的關係，其實，這裡的說服包括說服民眾。

總統是媒體的焦點。總統最大的力量，就是擁有這與群眾說話的優勢。而這種優勢，倘若面對的是在野黨的閣揆，尤其是施政失利時，更是具有代表民眾發聲，體民所苦的龐大力量。這已經類似「護民官」的角度。又沒有施政包袱，又能享有民眾的置高點。

這也是當年李登輝喜歡採用的方式，當執政失利時，自己再跳出來罵一罵，而不是像現在民眾接罵到「馬政府」。馬英九沒有站在國家領導人的高度，而是自己兼任閣揆般，盯緊每個環節，好處是榮辱與共。壞處是連帶責任，一點都沒有辦法脫離施政的包袱。

根據上述四點，對於總統（A黨）與國會多數（B黨）屬於不同政黨時，關於組閣問題，我的建議如下：
1. 立委席次多寡決組閣人選
甲： 若B黨立委席次超過2/3席次時
（1）對總統而言，最好的情況是任命第三人擔任閣揆，但是確立黨對黨談聯合內閣（權力分享）
（2）其次，B黨閣揆組閣，但總統取得國防、外交與陸委會的任命權（聯合內閣），但如何達成默契、共識，比較困難

乙：若B黨立委席次小於2/3多數

總統會任命自己同黨的閣揆，頂多象徵性的，尋找B黨或中立人士擔任內閣成員

2. 隨著時間，民意變化，以及實際運作情況，A與B黨的衝突加大。

3. 總統若善用「說服權力」，有可能成為最大贏家。